一、人员编制“实名制”管理的基本内涵
“实名制”是一个通行概念，基本含义是指公民在社会活动中必须依法出具、使用居民身份证登记的真实姓名。实名同化名笔名网名等虚名相对，属民事范畴。行政事业单位的人员编制“实名制”则是一种行政管理行为和制度，就是将由编制部门核定到机构（行政机关、事业单位）的编制按规定的类别、特定的程序定编到人，而且定编到人的姓名同居民身份证登记的姓名相一致，把抽象的编制具体化，使自然人的进编有章有法，让在编人员的身份认定有凭有据。
推行“实名制”，是加强人员编制管理的题中应有之义。现行管理中，编制分为四大类，即行政编制、老干编制、事业编制、工勤编制。其中行政编制是主体和核心，由中央机构编制部门下达给各地区，地方各级不能擅自增加或随意变相扩大。其他类别的编制是辅助性、过渡性的，由各级编委会根据履行职责的需要和财力状况核定。无论哪种类别的编制，都要与自然人的真姓实名匹配，其功能和作用才能充分体现出来。
实行人员编制“实名制”管理，是依法行政、规范行政行为的客观需要。宜昌市各级行政编制共１万余名之所以多年来不超编，且尚有2%的空编，主要得益于长期坚持对机关行政编制推行“实名制”。实践证明，人员编制管理成效与推行“实名制”的程度成正相关关系。例如宁夏同心县曾发生过这样的怪事：9岁小学生被“录用”为粮食局职工，继而“转干”；4岁的儿童就有了“工龄”，5岁成为“国家干部”。这个仅33万人口的贫困县，吃“皇粮”的竟超编2800多人。如果该县对机关事业单位的人员编制实行“实名制”管理，怎么会如此离谱？
实行人员编制“实名制”管理，是新时期的新要求。某些地方存在的人员编制管理混乱，财政供养人员失控失范、超编进人、无编进人、混编混岗，以及由此引发的一系列问题，中央和地方各级党委、政府对此非常重视。2002年中办、国办专门下发《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》，要求各地积极探索新途径、新办法，加大编制管理力度和权威性。2003年湖北省委八届四次全会明确提出，要实现编制到岗到人，建立刚性管理机制和督查机制。2005年，省委、省政府决定在全省推行财政与编制政务公开，进一步强调定编定岗到人，明确规定了采集在编人员的姓名、性别、居民身份证号、文化程度、职务职称、参加工作时间、进编批准机关、经费渠道、所占编制类别、编制卡号等18项统计信息，并将其中9项信息（过去当作内部文书资料掌握的人员编制信息），统一以“实名制”方式或在岗现状在互联网上公开，接受公众查询、监督。省委办公厅、省政府办公厅最近转发省纪委等6部门《关于严肃干部人事工作纪律做好实施公务员法有关工作的意见》时再次强调，“要严格执行机构编制部门核定的编制限额，定编定岗到人，不能混编混岗；要建立和完善编制实名制管理、进人控编通知单等管理办法。”省编委文件、省编办主任张兆本在2006年2月召开的全省机构编制工作会议上重申，“各地各部门要将行政编制和事业编制以及老干编制、工勤编制等区分开来，并逐一将编制落实到人，实行实名制。这是机构编制政务公开的前提条件和必然要求”。
二、澄清疑虑，消除误解
编制“实名制”的主体是行政机关或事业机构。机构既是职能的反映，也是编制的载体。法律法规授权赋予某项职能，则需设置相应的机构；职能的履行是靠人实现的，则需配备必要的编制。核定了编制员额，用人单位方可按规则选择合适的人员，申报进编。正是由于机构、职能、编制的关联性强，胡锦涛总书记在中央政治局第27次集体学习时明确提出，“要研究完善政府机构设置，实现机构职能、编制、工作程序的法定化”。机构和职能的法定化，必然要求其人员编制及其“实名制”法定化。
编制“实名制”与考试有无矛盾？从人员编制管理的运行实践来看，一般情况下，进编要经过5个基本环节。一是选人识才关。用人单位根据岗位需求，组织或委托有关部门依法选人识才，包括以考试方式面向社会公开选人，进行考核及体检。二是进编申报关。用人单位（部门）根据考试、考核结果，综合研究，确定拟进人选，按规定程序向编制部门报送《人员进编呈报表》。三是进编审批关。编制部门依据该机构被核定的编制数、种类、岗位职责和呈报表及其提供的相关证明材料，按程序研究审批。对符合程序和进编要求的，向呈报单位开具《准许用编通知单》。四是组织人事等相关部门凭通知单许可的用编数量和种类办理人员调动、安置或录用手续，审核工资福利标准。五是上一环节完结后，用人单位交回《准许用编通知单》“回执”，编制部门凭“回执”办理《人员编制手册》中的在编人员注册手续、建立《人员编制卡片》，进人的机构及所进人员属财政负担经费的，通知财政部门适时纳入预算。至此，申报进编的这个自然人正式成为合法的在编人员。《人员编制卡片》一式二份，编制部门和用人单位各管一份，相互对应，是自然人一定阶段在编身份程式化、格式化的凭证，是在编在职公职人员的“身份证”。它不由本人保存，非经法定性程序任何单位也不得随便予以取消或剥夺。在整个进编流程中，前三个环节是三道关口，特别是考试考核，是第一门槛。从法律意义上说，考试属于社会行为、部门行为，考试及考前培训通常还是有偿服务行为；审批进编则属于公共行政行为。二者处在不同环节、不同层面，相互之间不存在冲突交叉。相反，人员编制“实名制”管理，强化了考试考核这一环节的重要性。单位申报进编，必须事先经过考试考核。“凡进必考”，总是先考后报，未经考核考核取得合格资质的，就没有进编的可能性。同时，人员编制“实名制”与聘用制及其人事代理也没有矛盾。聘用制解决的是自然人的供职、服务期限的限定、相应劳资关系的确立，人员编制“实名制”管理，对聘用制正好起到了支持作用。
编制“实名制”管理的主动权掌握在用人单位手中。无论在哪一关哪一环，人员进编都是由用人单位主导和具体负责的。即使是进编审批，编制部门也只以用人单位报送的呈报表和提供的相关证明附件为准，不受理任何自然人关于进编的申请，不查阅拟进人员的个人档案。建立卡片、注册登记，纯属认同过程，从法定程序上确认用人单位的选人识才权。可以说，编制部门始终是超脱的、间接的、被动的，只对组织机构（用人单位），不直接与申请进出编的当事人打交道。
编制“实名制”价值体现在与人结合。编制本身是一种制度，只有当抽象的编制与自然人的姓名联系在一起时，才具有实用价值。“平常看不见，偶尔见分晓”。但一人只能占用一名编制，只能使用一种类别的编制。《公务员法》规定，“列入公务员范围的工作人员必须同时符合下列条件：（一）依法履行公职；（二）纳入国家行政编制；（三）由国家财政负担工资福利”。显而易见，个人的编制身份是判定自然人是否应履行公职的基本要素，也是纳入财政人头预算的直接的、唯一的凭据。
编制“实名制”管理必须在编制限额内进行。编制是重要的执政资源，对于推进“三个文明”建设具有重要影响。尤其是行政编制，其核定属于国家行为、法定行为。编制具体配置到单位时，决策权集中在以本级最高行政长官为主任的机构编制委员会，并有严格的议决制度——《编委会工作规则》。因此，编制一经核定，就具有法律效力，任何单位无自行增减权，只可空缺，不能突破。《公务员法实施方案》规定：“公务员登记必须在国家行政编制限额内进行，不得超编登记”。编制实名制不排斥聘用制。即便在深圳试行的“文职雇员制”，其雇用名额也受编制制约，对所雇人员也是以实名签订合同、进行管理。
编制“实名制”不等于终身制。从总体上说，在一定时期内，给一个机构核定的编制员额是相对固定的。但随着行政管理体制的深化，经济社会的发展，科学技术的进步，编制总量要精简，财政供养人员要压缩，原核定的编制员额不可能永恒不变。退休制、选举制、届期制、聘用制等用人机制的改革与完善，加快了人员流动速率，在编人员也在不断发生变化。例如近三年，全市党政群机关共进编3217人、出编3168人，事业单位共进编聘用7129人、出编19305人。编制“实名制”管理，使得人员流动有序、有真实记载。正常情形下，不妨碍人才的正常流动。对个人来说，一旦工作地域、工作单位变动和因退休等原因离开工作岗位，编制身份应重新确认或取消。再从发展趋势看，编制管理将逐步向管政策、管标准、管总量、管结构过渡，探索在事业机构某些领域某些岗位推行“养事不养人”的新机制，实行只核“份数”，不到人头。编制“实名制”管理将逐步退出这些领域或岗位。
三、真姓实名，因真实而管用
实事求是，是我们党员干部必须遵循的思想路线；坚持求真务实、反对弄虚作假，追求真善美、克服假恶丑，是国家公职人员应有的品质作风。对人员编制实行“实名制”管理，讲求的就是真实二字。真姓实名，因真实而管用，经得起实践和历史的双重检验。法定性的身份注册作用。编制是对用人单位用人“量”和“质”的约束，是政策和纪律。因此，自然人的在编身份不是与生俱来的。只有按程序批准进编，编制与自然人的真实姓名结合，才表明已经注册，正式成为在编公职人员。只有通过特定方式注册，才能将编内人员、编外人员区分清楚，切实加强人员编制的规范化管理、刚性管理，规范财政供养人员，杜绝有名无人的“吃空饷”现象，对纳税人负责。
基础性的分类统计作用。以“实名制”支撑的统计，不但给一个地方、一个单位、一个时期在编人员年龄结构、学历结构、职务结构、岗位设置等数据资料的采集带来了便利，而且这种统计、分类具有正统性、权威性，客观真实地反映了在编人员状况，可据此从宏观和微观层面综合分析，为政权运行、人才资源的合理配置提供直接依据，为党委、政府决策提供参考依据，为深化改革、分流人员、强化社会管理提供基础资料，是其他任何统计口径不可替代的。
政策性的待遇保障作用。在编人员的工资关系通常是随编制走的。一人一编，一人一份工资福利，专编专用，不重不漏。编制的核定权在编委，使用权在单位，享有权在个人。自然人的在编身份一旦被认可，如同居民户籍、学生学籍，就取得了“单位籍”。那么，所在单位自然要以此作为任免、奖惩、晋级、办理《行政执法证》的凭据；自然人也顺理成章地取得了享有这些权益和待遇的资格。编制只有类别之分，同级同类在编人员的底线权益平等，不认同干部与工人之别，不认同附加的某些身份差别，如聘用制工勤人员与非聘用制工勤人员、“转干”、“以工代干”等。不同类别、不同级别的在编人员，编内人员与编外人员，其权益、待遇有所差异。如事业单位编内人员与编外人员，社会保险的交费标准或给付标准可能相同，但退休时享受的标准却大不同。如果不搞“实名制”，其具体人员身份没有清晰界定，法规和政策赋予的权益也就难以保障。因此，机构编制部门一贯坚持求实求严，不务虚名。(本文作者系中共宜昌市委编办主任)